２００６年国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（２００６－２０２０年）》（以下简称《规划纲要》）提出自主创新战略和建设创新型国家宏伟目标以来，科技部牵头与财政部、国家税务总局共同着眼于未来一段时期内国家创新体系布局的需要，探索运用新思路新手段加强对企业技术创新引导，对高新技术企业政策进行了战略性调整，建立了面向新时期的高新技术企业工作管理体系。截至２００８年年底，按照新的《高新技术企业认定管理办法》（以下简称《认定办法》）全国共认定高新技术企业１５５４１家。为了给提高科学决策水平、完善政策环境、丰富政策内涵提供理论和实证基础，科技部火炬中心、中国科学技术发展战略研究院等联合编写了《高新技术企业发展报告（２００９）》，对新认定高新技术企业群体作了多角度分析。这一历时近２年的工作实际上是对新的高新技术企业政策导向及作用作了较全面的评估。本文结合高新技术企业政策制定过程中的一些研究，利用高新技术企业发展报告所反映出的一些数据，解读了这一重要政策的几个关键和核心问题。

政策“升级”是我国高新技术产业实现“由大到强”的必然选择

党的十三大提出要“注意发展高技术新兴技术产业”以来，高新技术企业作为重要政策载体之一，为我国高新技术产业跨越式发展发挥了极为重要的作用。２０世纪９０年代初制定的高新技术企业认定条件是在当时国际上高新技术产业蓬勃兴起、国内外差距较大的情况下制定的。那时，快速建立高新技术产品加工生产能力，实现高新技术产业“从无到有，从小到大”的跳跃式发展是第一位的问题，这也就必然成为当时认定工作的现实导向。随着我国高新技术产业的快速发展，截至２００７年年底全国按原高新技术企业认定办法认定的高新技术企业共５６０４７家，实现营业总收入约１０．５万亿元；完成工业增加值２．２万亿元，占当年国内生产总值（ＧＤＰ）的比重达到８．８％。在取得明显成效的同时，我们必须看到，较强的生产加工能力与较弱的创新、增值能力日益成为新时期我国高新技术产业必须解决的主要矛盾。从国际比较来看，２００７年我国高技术产业出口占制造业出口的比重达到２９．７％，超越了美国、日本、韩国、德国等国，高技术产业占制造业增加值比重与德国相当（２００６年），但从研发投入占工业总产值的比重来看，我国高技术产业为美国的８％，日本的１２％，韩国的２２％（２００６－２００７年）。直到２００７年年底，原高新技术企业中有１０％－１５％基本没有研发投入；高技术产业增加值率低于美国、日本等国约１４个百分点（２００３年），劳动生产率只有美国的１２％（２０００年）、意大利的１／４。

２００６年中共中央、国务院《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》作出了“推动高技术产业加快从加工装配为主向自主研发制造延伸”的重要抉择。新时期高新技术企业政策必须突出自主创新，通过重新设计、调整与界定认定指标，强化管理体系建设，把政策重心转移为：培育出一批极具自主研发和技术产业化能力的企业，通过创新驱动和内生增长，掌握核心自主知识产权，迎头赶上世界产业技术升级浪潮，促使我国高新技术产业在国际分工格局中向价值高端演进，与其他相关政策一道推动我国高新技术产业早日完成“由大到强”的历史性转变。

引导企业提高创造、获取及运用核心自主知识产权能力

以知识产权为核心的无形资产是未来技术型企业最重要的战略资产。美国资本市场上市公司的无形资产占市值的比重从１９８２年的３８％迅速提升到２００２年的８２％。相应地，无形资产对高新技术产品最终价值的贡献率不断上升，简单劳动力等要素贡献率则不断下降。一些原高新技术企业或无力创造知识产权，或没有通过合适方式获取知识产权，或拥有知识产权却不注重资产化运用（调研中发现不少企业的知识产权游离于财务账目之外）。针对这种情况，新的高新技术企业政策提出了两方面要求。

一是激励企业创造和获取核心自主知识产权。《认定办法》要求，企业必须在申报高新技术企业之时的近３年内，对其主要产品（服务）的核心技术至少获取一项自主知识产权，并鼓励企业尽可能地扩大核心自主知识产权保有量。考虑到实际状况，新政策并未“一刀切”地要求企业完全通过自主开发方式获得知识产权，企业可以通过受让、受赠、并购等合法方式取得关键知识产权，强化知识产权意识。

二是提高企业知识产权资产化运作的意识和水平。知识产权资产化运作的前提是对其进行会计核算。《高新技术企业认定管理工作指引》通过对研究开发费用辅助账目科目的细化，规定了用于研发活动的无形资产的摊销费用可计入研究开发费用。企业无论是自行开发或者以其他形式获得的知识产权都可按照此项要求核算分摊费用。通过这一安排，可以提示企业合理估算知识产权的经济价值，注重提高知识产权资产化管理水平，使专利及非专利技术等无形资产真正成为企业经营获利的持久源泉。

２００８年，新认定高新技术企业当年申请专利７５３２６件，授权专利４２４８１件，其中申请发明专利３４０８２件，相当于全国规模以上工业企业申请量的５７．５％。

引导企业持续、高效地进行研发投入

现代经济中，研究开发活动（Ｒ＆Ｄ）已经成为先进技术的主要来源。将产品、产业划分为高、中、低技术的主要依据是该产品和产业部门Ｒ＆Ｄ投入的直接和间接强度。原高新技术企业认定条件是与《高新技术产品目录》挂钩。从总体上看，我国的《高新技术产品目录》是以经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）、美国高新技术产品目录（如ＤＯＣ１－３及ＡＴＰ——美国先进技术产品目录）等为底版编制的，因此《高新技术产品目录》中的产品大多反映了Ｒ＆Ｄ投入的结果。以结果而不是以过程和行为来选择支持对象的主要问题是：第一，忽视了技术创新的源头和主体，对加工生产环节较为偏重；第二，无法囊括日新月异的创新行为，特别是不能很好地涵盖工艺创新和日益增多的服务业创新活动。为此，新政策的调整突出了以下４个重点。

一是不重“运用什么技术”而重“怎样改变技术”。新的高新技术企业政策根据中国产业技术发展需要，对企业的研发活动作出明确定义，重点落在“创造性运用新知识或实质性改进技术、产品（服务）、工艺、材料、装置”上，强调必须剔除技术的直接应用行为。企业所运用技术的绝对水平高低不是政策关注重点，企业只有在其“输入”技术的基础上进行较大改进和创新才可获得相应认可。需要说明的是，新政策只是借鉴但并未完全照搬美国、英国、加拿大及ＯＥＣＤ的研究开发判定标准，在一定程度上把“发达”定义转变为“发展”定义：发达国家大多以在“全球范围内的首次尝试”作为研究开发活动的前提特征，而新政策只要求企业创新活动在所在省范围内具有先进性。

二是强调技术功能，弱化产品导向。新政策不再与产品目录挂钩，而是根据《规划纲要》、《国家“十一五”科学技术发展规划》和国家高技术产业化重点方向，编制了《国家重点支持的高新技术领域》（以下简称《技术领域》）作为认定依据。《技术领域》更多强调技术在解决经济、社会、产业方面的功能，不限定具体的技术路线和产品形态，所以大大扩展了领域的涵盖范围，缓解了产品目录的滞后性和创新的不可预见性之间的矛盾。

三是从制造业研发扩展到服务业研发。信息技术与服务业的融合产生了主要依托信息技术和现代管理理念的知识密集、高附加价值和高带动性的现代服务业，如文化创意、动漫、物流、网络服务等，它们正在成为世界发达国家和新兴工业化国家的经济增长热点。同时，制造业出现了服务业化趋势，其价值实现的重心也正在从产品转移到了系统解决方案上。新政策不仅在《技术领域》中增加“高技术服务业”领域，还专门提出了“现代服务业的研发活动”确认标准，解决了以往现代服务业企业不能认定高新技术企业的问题。２００８年，在高技术服务业领域内认定的高新技术企业数达７７６家，占高新技术企业总数的４．４９％，标志着高技术服务业认定和获得税收政策优惠开始启动。

四是研发的持续投入与研发资源的科学管理并举。第一，在调研中发现，我国企业研发投入强度与发达国家相比差距较大，对研发投入等资源的管理水平差距更大。以知识为基础的创新活动比一般商业经营行为对科学化管理的要求更高，不仅需要分析技术性能，需要慎重和有远见的财务和市场分析，更需要有目的、有组织、有系统的管理。第二，现阶段研发投入对我国企业乃至对全社会而言都还是相当稀缺的资源，高新技术企业税收优惠是国家财政对企业研发活动的补贴，因此企业负有合理配置研发资源的责任和义务。新的高新技术企业政策不仅规定了研发活动的测度和研发费用辅助的核算办法，还设立了引导指标，对研发项目的可行性论证、研发人员的激励、研发组织的管理等提出要求。

据统计，２００８年新认定高新技术企业户均研发投入９６１万元，是２００７年原高新技术企业户均研发投入的３．０７倍，其中５８％的企业研发强度超过６％，２７％的企业研发强度约为１０％；新认定高新技术企业近３年来共开展了１５万余个研发项目，平均每家企业每年开展３个项目，每个项目平均规模在３００万元以上。

引导企业综合灵活运用内外部、境内外科技资源

近年来，企业的技术活动呈现开放化特征，技术创新效率不仅决定于企业内部组织，还决定于技术的多向转移、研发外包、共性技术平台建立、产业与技术联盟等，这些技术联系往往要跨越企业、行业乃至国家的边界。因此，企业必须学习与境内外其他企业，与高校、科研院所和各类技术服务中介机构建立动态多赢的合作关系。

一是鼓励建立以企业为核心的产学研结合机制。新政策在研发费用核算时允许计入委托外部研究开发费用，即可计入企业委托其他企业、大学、研究机构、转制院所、技术专业服务机构和境外机构进行研究开发的费用。

二是扩大外商投资企业的技术带动和外溢效应。外资技术型企业仍然是我国技术进步的重要推动力量，是高新技术企业群体中不可或缺的组成部分。《认定办法》对自主知识产权获取专门规定了“独占许可”方式，就是考虑到跨国公司知识产权全球化管理特点。在研发投入方面，《认定办法》规定在中国大陆境内发生的研发费用占总费用的６０％，也是考虑到外资企业和境外其他主体之间的密切技术联系，相当一部分的研发活动必须在境外开展。总之，这些制度安排的目的是鼓励引入更多高质量的特别是技术外溢大、研发活动密集的外资企业。从２００８年认定结果看，外资企业数量为２３３０家，占新认定高新技术企业的１７．７％，比２００７年高出２．６个百分点。从经济规模和总量上来看，外资高新技术企业占比更大，其总收入占新认定高新技术企业的３２％，工业增加值占３０．２％。

引导企业采用多种方式快速转化各类科技成果

企业通过研发形成的知识产权或非知识产权科技成果只有转化为现实的产品，或者足以支撑生产工艺改进，才能产生现实经济效益。在开放型技术创新条件下，企业不仅需要吸收大量外部科技成果，同时会产生大量的可为本企业、行业甚至是其他产业部门企业运用的成果。因此，企业既要加快使科技成果转化为产品或服务，也要考虑以技术许可等外部转化方式最大化总体收益。

一是鼓励多种形式的内部转化。《认定办法》对科技成果的规定范围较广，包括企业自己立项的研发活动转化为图纸、样机、样品和生产工艺流程改进，以技术合同、许可或购入的知识产权转为现实生产力，从样机、样品、有关设计进入规模化生产。

二是鼓励多种形式的外部转化。企业自身的科技成果通过外部转移时，也算作企业科技成果转化，即以知识产权转让、技术合同（许可）方式向外转移，以图纸、样机、样品对外进行销售，以本企业技术对外进行服务等。

２００８年新认定高新技术企业高新技术产品（服务）销售收入为３１５７６．９亿元，比２００７年增长９％。按照《认定办法》的规定，这一指标实际上既包括将内外部科技成果转化为企业产品（服务）的销售收入，也包括企业科技成果转让收入和技术承包、技术服务、技术咨询及接受委托研发的收入。

引导扩展期企业着力突破增长瓶颈制约

高新技术企业政策的推出与国家高新区政策息息相关。１９８８年国务院开始批准设立国家级高新技术产业开发区，１９９１年原国家科委制定了《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》，在国家高新区企业中划定了可享受优惠政策的群体。这些政策，有的随着经济体制的改革已经失去存在的必要，有的又已扩大到实际发生技术创新的非高新技术企业群体。２００８年之前，只有国家高新区内的高新技术企业可以享受企业所得税优惠政策。２０世纪９０年代中后期以来，我国加速出台了大量支持企业技术创新的政策，有的致力于解决初创期企业孵化难题（如各类基金、孵化器），有的则不分企业规模大小，定位于鼓励单项技术创新行为（如研发费用加计扣除、技术转移等），政策种类涵盖财政、税收、金融、土地等多个方面。新时期高新技术企业政策既要突出其所得税政策的基本特点和优势，也要精准化定位，与其他各类政策形成合力，避免简单重叠，以提高政府公共资源的效能。

一是以所得税优惠增强企业扩展能力。通过设置总资产和销售收入的增长率等引导指标，使政策更加聚焦于弥补或强化我国技术型企业发展阶段的薄弱环节——扩张发展期。处于这一阶段的技术密集型企业，前期一般进行过相对较大的技术开发与产品生产总投入，虽然在会计核算上可能开始出现账面“盈余”，但收入还不能覆盖前期投入，而业务的迅速扩展使企业面临着更大的资金压力。新政策重点对该阶段企业实施较低税率，减缓资金净流出。从２００８年新认定高新技术企业的规模看，处于中等规模的企业比重有所上升：２００８年销售收入超过２亿元的占２４．１％，占比比２００７年高出１１．３个百分点；销售收入在５０００万元至２亿元的占２８％，占比比２００７年高出９．１个百分点；从成长性指标看更为明显，２００８年新认定高新技术企业总收入增长率为９．３％，是原高新技术企业增长率的近一倍。

二是辅助企业利用多种发展资金。除专项所得税优惠政策外，高新技术企业已经或正在成为金融投资政策的聚焦点。《企业所得税法》规定，投资中小高新技术企业的创业投资机构，按一定条件可享受应纳税投资额抵扣的优惠；中国银监会出台了《关于商业银行改善和加强对高新技术企业金融服务的指导意见》；地方政府也推出相应的一些政策，涉及资金、人才、土地等方面。高新技术企业认定程序实际上是一个严格筛查和严密论证的过程，能够有效地降低信息不对称程度。获得资格的高新技术企业，因其技术创新性和成长性，易于受到金融机构和金融市场的关注。２００９年对新认定的４４２家高新技术企业的随机抽样调查结果表明，其２００８年获得的商业银行贷款是２００６年的２．３倍，比２００７年增长６４．４％。根据深圳证券交易所的最新统计，截至２００９年年底，高新技术企业占上市公司总数的３５．５％，高新技术企业在中小企业板和创业板上市公司的占比分别达到７０．０３％和９１．６７％。

引导企业更加规范地运用公共财税与科技政策

将税收优惠与财政直接投入同等对待进行管理与监督，是社会主义市场经济公共财政与科技政策发展的必然进程。限于当时的一些特定情况，原高新技术企业认定办法对认定的管理、监督检查等程序都未作规定。新政策在管理体系方面作了较大的补充和完善，使之更符合现代公共政策管理的要求。新政策确定了科技、财政和国家税务总局等三部门联合工作机制，成立认定工作领导小组，作为决策、监督层；下设认定工作常设办事机构，负责认定日常监管和企业备案管理；具体认定工作由省级科技行政管理部门会同省级财政与税务部门组织、管理，通过组织专家评审、定期召开四部门联席评议会议认定企业；有关财务审计事务委托合格中介机构和聘任专家承担，地方科技与财税部门进行监管。申请企业按照《认定办法》和《高新技术企业认定管理工作指引》的相关规定进行自我评价和申报，中介机构和专家对企业各项活动是否符合要求进行审计、认定，经认定的可享受税收优惠政策。这一套较为严密、规范的运作程序设计既保证了税收落实的效率（２００９年税收落实率达到９０％以上），又增强了企业规范运用公共科技政策的意识和能力。

（来源：中国高新技术产业导报）